En vei til makt?

Kina har de siste årene satset stort på sitt Belt and Road Initiative, et komplekst system av utbygging av infrastruktur i hele verden, som skal danne «nye silkeveier». Men hvor mye politisk innflytelse har det gitt kineserne? NUPI har nå satt i gang et nytt forskningsprosjekt for å finne ut av dette.

På hovedveien mellom Faisalabad og Lahore i Pakistan, er det en veiovergang hvor det kinesisk-pakistanske samarbeidet hylles. Nyankomne til flyplassen i Malé på Maldivene må kjøre over en «kinesisk-maldivisk vennskapsbro» for å komme inn til Malé sentrum. På Sri Lanka har kineserne bygd en helt ny havn i nærheten av noen av verdens travleste skipsfartsruter.

Da jernbanen kom, skrev Sir Halford MacKinder om den nye transportformens transformative effekt på verdenspolitikken, og ga med det et fundamentalt bidrag til utviklingen av studiet av geopolitikk. På spørsmål om kontroll med infrastruktur er like viktig i vår dager, svarer Ole Jacob Sending ved NUPI, at det er mer nyansert.

– Da jernbanen kom var den helt ny. I dag er betydningen av infrastruktur ikke like stor, men den er likevel svært viktig, sier Sending. Han er leder for det nye forskningsprosjektet, som i hovedsak skal analysere Kinas investeringer i høyhastighetsjernbaner i Sørøst Asia, for å finne ut av hvilke faktorer som må være til stede for at slike investeringer skal føre til økt politisk innflytelse.

Med andre ord, hvorvidt det er mulig å kjøpe seg makt og innflytelse gjennom å investere i infrastruktur.

– I utviklingsland er det et enormt behov for investeringer i infrastruktur, og ut i fra et rent økonomisk vekstperspektiv, er slike investeringer svært viktige, sier Sending, før han forklarer hva fordelene med de kinesiske prosjektene er.

– Den første er at de ofte rulles ut raskere enn vestlige finansierte, og det andre er at de kommer uten bindinger, for eksempel regler mot korrupsjon og krav om godt styresett osv.

Sending viser til resultatene Kina har oppnådd på det afrikanske kontinentet, hvor de i mange år har investert kraftig i ulike former for infrastruktur. Disse prosjektene har imidlertid ikke vært uten kritikk, spesielt fordi kineserne ofte bruker utelukkende kinesisk arbeidskraft i byggeprosjektene sine og fordi mange frykter at mottakerlandene har påtatt seg en stor gjeldsbyrde.

– Amerikanerne liker å kalle dette for «gjeldsdiplomati» påpeker forskeren, som også understreker at det ikke er lett å si hvor mye sannhet det ligger i dette, siden offentligheten ikke har fullt innsyn i mange av avtalene som er inngått.

– Vi skal huske på at de avtalene som er stilt i stand av for eksempel Verdensbanken og som inkluderer vestlige investorer, ikke er enkle å forholde seg til de heller, understreker Sending.

– Det er ikke gitt at den vestlige modellen er den optimale for å bygge ut infrastruktur raskt.

Men oppnår Kina innflytelse og godvilje med disse prosjektene? Har de lyktes å øke sin myke makt gjennom å satse på infrastruktur?

– Det avhenger i stor grad av hva slags forhold hvert enkelt land har til Kina i utgangspunktet, sier Sending, og fortsetter: – Det er likevel et klart mønster i hvordan stormakter opptrer. De forsøker å skaffe seg innflytelse ved å tilby goder i bytte mot politisk lojalitet.

NUPI-forskeren viser til den amerikanske Marshallhjelpen til Europa etter krigen.

– USA brukte Marshallhjelpen til å kjøpe seg innflytelse i Europa, forklarer Sending før han understreker en viktig forskjell. – I USA og Europa hadde man allerede samme verdigrunnlag. For Kinas del er samfunnsmodellen de ønsker å fronte en helt annen.

Sending sier at styringsmodell og verdier er viktig, men hvor viktig, avhenger av mottakerlandets holdning.

– Den store jokeren er hvor mye vekt som tillegges menneskerettigheter, demokrati og den veldig sensitive kinesiske holdningen til offentlig kritikk, når vi skal gjøre oss opp en mening om hva en egentlig synes om Kina, til tross for at de har finansiert en ny motorvei.

– Det vil variere veldig fra land til land, avhengig av hvor mye vekt de tillegger slike verdier, forklarer Sending.

Forskeren sier at hvordan kineserne oppfører seg og hvor respektfulle de er overfor tredjelands kultur, også vil påvirke hvordan de oppfattes av befolkningen i de aktuelle landene. – Det er mer enn en ren transaksjon, det er klart, understreker han.

Hard og myk infrastruktur

I analysen av investeringer i infrastruktur er det vanlig å skille mellom hard og myk infrastruktur. De faktiske konstruksjonene utgjør den «harde» delen, mens myk infrastruktur består av alt som følger med slike prosjekter, fra teknologi, kunnskap og menneskelige operatører, til i noen tilfeller, handels- og utvekslingsavtaler.

Sending viser også til de store forskjellene innad i Europa i forholdet til Kina, spesielt mellom Øst- og Vest-Europa. Kina har i mange år investert mye i europeiske bedrifter, for eksempel i italiensk moteindustri. Men det har ikke gitt dem samme politiske innflytelse som de har hatt de siste årene i Øst-Europa. Spesielt gjennom investeringer i teknologisk infrastruktur, som er et område hvor kineserne ligger langt fremme og har mer makt.

På spørsmål om hvor viktig den myke infrastrukturen er for å gi Kina økt innflytelse i utviklingsland, trekker Sending en parallell til det vestlige investeringssystemet.

– Hele det multilaterale systemet har utgjort et nettverk av myk infrastruktur for det vestlige systemet, understreker Sending, og viser blant annet til de mange ulike internasjonale organisasjonene som jobber på feltet.

– Kina forsøker nå å etablere et system som fremmer sine interesser. Det samme ser man nå i tilknytning til de kinesiske investeringene, for eksempel i opprettelsen av Belt and Road Forum, AIIB (Asian Infrastructure Investment Bank), og ulike kinesisk-russiske samarbeidsorganisasjoner.

– Det er her makt som kan utvikles over tid ligger, understreker Sending. – Det er slike institusjoner som over tid utvikler regler og avtaler for fremtidig samhandling, ikke bare innen infrastruktur, men innen alt som angår global styring.

Både fra europeisk og amerikansk hold har man de siste årene på mange måter forsøkt å kontre det kinesiske Bridge and Road-programmet med egne prosjekter, ofte gjennom samarbeid mellom offentlige og private investorer. Det har ikke alltid vært vellykket.

– Disse initiativene ser ikke ut til å ha samme gjennomslagskraft som de kinesiske. Som nevnt, de tar for lang tid, forklarer Sending, som blant annet beskriver tiltak gjort av Trump-administrasjonen som «tannløse».

Årsaken til den manglende kraften i vestlige prosjekter, henger sammen med de strukturelle svakhetene i hvordan vi opererer.

– Selv om man har pengene, er det ikke sikkert at man klarer å kontre de kinesiske investeringene, så lenge prosessene og prosedyrene er kompliserte og for langtekkelige. Inntrykket mitt er at de vestlige investeringene ikke har samme effekt som de kinesiske, avslutter Sending.